《改革完善耕地占补平衡管理的若干措施》政策解读
近日，吉林省自然资源厅会同吉林省农业农村厅、吉林省财政厅印发《关于印发〈改革完善耕地占补平衡管理的若干措施〉的通知》（吉自然资规〔2025〕2号，以下简称《若干措施》），明确我省落实耕地占补平衡制度改革的具体举措。为更好理解和落实《若干措施》，现就有关内容解读如下。
一、《若干措施》出台背景
习近平总书记高度重视耕地保护和占补平衡工作，反复强调耕地红线一定要守住，千万不能突破，也不能变通突破；耕地占补平衡，不能成为简单的数量平衡，必须实现质量平衡、产能平衡。二十届中央财经委员会第二次会议明确，要改革完善耕地占补平衡制度，坚持“以补定占”，健全补充耕地质量验收制度。党的二十届三中全会《决定》明确，改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，对改革完善占补平衡制度作出系统部署；同时，自然资源部、农业农村部印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（以下简称两部《通知》），在调整完善占用耕地补偿制度、改进占补平衡管理方式、强化补充耕地管理、严格补充耕地指标调剂和加强管理政策衔接方面，提出了明确规定和要求。
吉林省委、省政府全面落实党中央、国务院决策部署，在省级配套政策文件中，强调把党的领导落实到耕地保护工作全过程各方面，落实耕地占补平衡制度改革是其中重要内容。在此背景下，省自然资源厅会同省农业农村厅、省财政厅共同研究，于今年4月下旬联合印发《若干措施》，细化、实化、具体化我省推动占补平衡制度改革的举措。
二、《若干措施》主要内容
《若干措施》聚焦改革完善耕地占补平衡制度，提出19条具体落实措施，涉及6个方面：
一是改革耕地占补平衡管理方面。明确调整耕地占补平衡管理方式，将非农建设、造林种树等各类占用耕地行为，统一纳入耕地占补平衡管理；实行省级统筹、市级负责、县级落实机制，实施市（州）范围内耕地总量动态平衡、质量稳定监督管理；强化非农建设占用耕地以补定占管控。
二是严格落实补充耕地责任方面。明确耕地开垦费收费标准确定方式和制定差别化的耕地开垦费收费标准；鼓励占用耕地主体自行落实补充耕地；严控流转耕地转为其他农用地。
三是加强补充耕地实施管理方面。明确补充耕地实施方式，各类实施主体将非耕地恢复、垦造为稳定利用耕地，符合规定的均可作为补充耕地，并进一步优化补充耕地指标认定方式，压实县、市管理责任。
四是强化补充耕地质量管理方面。明确各级农业农村部门按照有关规定核算年度各类占用耕地及非农建设占用耕地平均质量等级，分类分批开展补充耕地质量验收。
五是规范补充耕地指标使用管理方面。明确推进耕地占补平衡信息化监管，建立全省统一管理平台；明确历史补充耕地指标认定规则，严格指标挂钩和核销出库管理。
六是严格补充耕地指标统筹调剂管理方面。明确补充耕地落实机制，对非农建设占用耕地落实补充耕地实行指标管理，非农建设以外占用耕地落实补充耕地实行规模管理；规范补充耕地指标市域统筹，严格补充耕地指标省内调剂管理，明确补充耕地指标省内调剂程序。
三、《若干措施》坚持问题导向，着力解决占补平衡管理实践中的突出问题
我国最严格的耕地保护制度的形成，是耕地保护治理体系不断健全完善的过程，也是耕地保护治理能力不断提升的过程。针对个别地区出现的补充耕地项目选址不当、补充耕地指标商品化、片面追求调剂收益等问题和倾向，《若干措施》结合国家新要求和日常管理实践，进一步细化和明确了有关工作要求。
一是进一步明确补充耕地来源，确保补充耕地质量。《若干措施》提出：“在符合国土空间规划和生态环境保护要求前提下，国土调查成果中各类非耕地地类，均可作为补充耕地来源，统筹用于恢复、垦造耕地”“将禀赋良好、集中连片、耕地质量达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的新增稳定利用耕地，纳入非农建设补充耕地报备管理”等，同时规定：“县级以上农业农村主管部门按照有关规定对补充耕地质量开展验收，验收以补充耕地鉴定结果为依据”等，将补充耕地质量管理工作，进一步明确由农业农村部门负责。《若干措施》还明确了补充耕地的管理责任、程序和工作标准，进一步规范项目选址、补充耕地质量和耕地后期管护等要求。
二是进一步强化结果导向和底线约束，实行非农建设占用耕地规模与稳定利用耕地净增加量挂钩机制。《若干措施》明确：“省自然资源厅结合稳定利用耕地净增加量，统一分配核定非农建设以补定占规模上限。”针对当前个别市县补充耕地指标储备库指标为负值的，以及现状稳定利用耕地面积相比2020年度有缺口的市县，《若干措施》要求各地年度恢复、垦造产生的稳定利用耕地净增量应优先用于补充缺口，这是确保耕地保护目标不突破的关键约束机制。针对两部《通知》提出的“对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标高于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份，强化耕地总量管控，在耕地保护目标不突破的前提下，建设项目办理农用地转用审批时，可不实行占用与补充逐项目对应挂钩管理方式”的内容，我省《若干措施》也明确：“耕地总量高于2020年底耕地面积的市（州）人民政府，可结合本地实际申请不实行挂钩管理。”
三是进一步明确历史项目和指标的处置方式，确保改革前后占补平衡工作的有序衔接。《若干措施》明确了区分具体情形、分类处置的原则，对解决历史遗留问题做出了安排，明确符合规定条件的补充耕地项目，“可延续改革前原三类指标方式，由市县完成后续入库程序”“原补充耕地储备库中剩余补充耕地指标，结转至占补平衡管理平台，符合相关要求的，可延续三类指标方式继续使用或重新评定按新方式入库使用”，确保耕地占补平衡管理工作的连续性和稳定性。
四是进一步明确补充耕地指标省域内调剂规则，原则上应为符合条件的重大建设项目。在申请调出方面，《若干措施》明确：“市域内上一年度稳定利用耕地或现状耕地超出2020年底对应耕地面积、补充耕地储备库中指标有节余和未来一定时期能够落实占补平衡的，可以申请调出指标”；在申请调入方面，《若干措施》明确：“坚持县域内自行平衡为主、市域内统筹平衡为补充、省域内调剂为辅的补充耕地落实原则”。按照2023年自然资源部《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）等有关文件明确的“确因后备资源匮乏需要在省域内进行调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目”相关要求，《若干措施》强调：“非农建设占用耕地，严格落实‘先补后占’，确因本地补充耕地资源不足的，优先从市域内其他县域统筹补充，需要在省内跨市域调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目。”上述要求，也是“耕地占补平衡实行省级统筹、市级负责、县级落实机制”的具体体现，目的是推动各地坚持最严格的耕地保护制度，强化以补定占管理，坚决杜绝指标牟利和“一买了之”的错误倾向，切实落实好“县域内自行平衡为主”的补充耕地要求。
五是进一步规范补充耕地指标调剂管理，防范和杜绝利用指标谋取不当利益。省委、省政府配套政策明确：“鼓励政府平台公司、工商企业等参与实施补充耕地，但不得以任何形式收购、持有、转让、交易补充耕地指标，不得将收益与非农建设补充耕地指标调剂收入直接挂钩。”在此基础上，《若干措施》进一步提出要求：“指标调剂资金由调入方按规定比例分级缴入省级和调出地国库，纳入预算管理”，同时规定：“坚决防范和杜绝占用耕地主体利用新增耕地或指标牟利，一经发现，相关规模或指标核减作废，新增耕地计入当地耕地总量管理。”另外，早在2021年底，吉林省人民政府办公厅印发的《关于引导和规范社会资本参与耕地后备资源开发利用的意见》（吉政办发〔2021〕62号）已提出：“严禁各地政府通过使用补充耕地指标调剂收益等财政资金作为投资主体投资资金偿还、利润和奖补的直接来源，严禁各地政府与投资主体签订包含为投资主体提供贷款担保、收益分成、保底承诺等内容的合同。”这些相关政策规定，就是强调除政府及其职能部门外，任何社会投资主体均不得参与指标管理和调剂过程，调剂收益与相关主体不存在直接关系，目的是为了进一步规范社会资本参与土地整治和补充耕地项目，确保实施补充耕地回归占补平衡制度本源。各级在组织实施土地整治或补充耕地项目过程中，必须树立耕地保护理念、树牢正确政绩观。要坚决杜绝“补是为了卖”“一卖了之”的错误思想，以及将指标交易异化为“财政创收工具”和出现实施主体不当牟利等问题。
初审：王清海
复审：胡延晟
终审：崔晓飞
