《统筹做好疫情防控有序恢复经济发展秩序自然资源保障措施》政策解读
4月22日，经省政府领导同意，我厅印发了《统筹做好疫情防控有序恢复经济发展秩序自然资源保障措施》的通知。为便于基层部门更好落实通知提出的各项政策举措，切实提高政策实施的精准度，现将有关政策措施内容作如下解读：
一、政策措施出台背景
目前，我省本轮新冠肺炎疫情防控工作取得阶段性成效，实现社会面清零目标。为深入贯彻党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，认真落实《吉林省人民政府办公厅关于统筹做好疫情防控有序恢复经济发展秩序若干措施的通知》，省厅围绕部门职能，突出自然资源要素保障作用，研究起草了《统筹做好疫情防控有序恢复经济发展秩序自然资源保障措施》，提出规划、用地、用矿、测绘、不动产登记和执法等方面共12项具体支持举措，全力以赴做好自然资源保障服务工作。
二、政策措施内容解读
（一）强化用地规划支持。复工复产项目拟用地范围位于经审定的城镇开发边界集中建设区内的，可不修改现行土地利用总体规划，直接按相关程序申请办理用地手续。对选址有特殊要求且位于城镇开发边界外的重点项目，在符合国土空间规划编制要求的前提下，允许以承诺方式将项目位置和规模纳入规划期至2035年的市县国土空间规划，按相关程序申请办理用地手续。
具体解读：第一，疫情期间拟开工建设的、城镇开发边界集中建设区内涉及使用新增建设用地的项目，所在县（市）的城镇开发边界成果已经通过省厅审核，并纳入省厅“一张图”数据库的，视为符合规划，可按照城镇批次办理用地手续。第二，疫情期间拟开工建设的、城镇开发边界外的交通、能源、水利、垃圾污水市政基础设施等项目，在落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界管控要求的基础上，依据国土空间开发保护总体格局科学选址，在办理用地手续时，承诺将项目位置和规模纳入规划期至2035年的市县国土空间规划，即视为符合规划。
（二）精准配置用地指标。坚持要素跟着项目走，对列入省级投资5000万以上项目清单的重点建设项目，可优先预支使用本轮国土空间规划建设用地规模指标。上述项目年度新增建设用地计划指标不足的，由省级统筹配置、全面保障。
具体解读：第一，省发改委投资5000万以上项目清单中，涉及使用新增建设用地的项目，可优先预支使用2019年经省规委会同意，预下达给各市（州）的规划期至2035年的建设用地总规模指标，可参照第一条办理用地手续。第二，省发改委投资5000万以上项目清单的重点建设项目，年度新增建设用地计划指标不足的，都可以由省级统筹配置、全面保障。
（三）统筹落实占补平衡。进一步加大补充耕地力度，扩大补充耕地指标储备，优先保障重点项目占补平衡。落实耕地占补平衡存在困难的市、县，可申请省内统筹调剂；疫情防控建设项目占用耕地的，补充耕地指标由省级解决。
具体解读：第一，各市县可结合本地耕地后备资源调查情况，在水资源有保障、符合生态要求的前提下，积极谋划实施新增耕地项目和旱田改水田等土地整治项目，大力扩充补充耕地指标储备量。第二，各地要优先保障国家、省、市等重点建设项目的补充耕地需求，补充耕地指标不足、落实占补平衡困难的地方，可按照补充耕地指标省内调剂政策规定向省厅申请调剂，省厅将积极支持办理。第三，疫情防控建设项目占用耕地的，可由当地政府申请使用省级补充耕地指标，省厅将会同省财政厅对申请的疫情防控项目有关情况进行审核，审核通过后，省厅将相应省级补充耕地指标无偿划拨有关地方使用。
（四）优化用地报批管理。对交通、能源、水利等单独选址项目中控制工期的单体工程以及急需动工建设的其他工程，实行先行用地政策。对用地符合法定条件的急需开工建设项目采取“容缺受理”、先办后补，允许由项目所在地市县政府提供用地承诺申请、“一书四案”和勘测定界报告,其他法定要件由所在地市县自然资源主管部门在用地批准之日起3个月内完善补齐。
具体解读：第一，对交通、能源、水利等国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季影响急需动工建设的其他工程，市县自然资源主管部门向省厅申请先行用地。市县自然资源主管部门申请先行用地时，需提交先行用地申请、预审意见、项目批准（核准或者备案）文件、项目初步设计批准（审核、有关部门确认工程建设）文件、先行用地范围内补偿安置到位资料。先行用地批准后，应在规定期限内完成用地报批手续。用地单位只能在批准先行用地的范围内进行建设，严禁超范围用地，超范围用地的按照违法用地论。第二，容缺受理、先办后补的条件是：市县政府及自然资源主管部门对上报材料的真实性、准确性及合规性进行实质性审查。对符合《土地管理法》等法律法规及政策规定的建设项目用地，在依法履行了预公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、告知、确认、听证等法定程序，被征地农民补偿安置到位，由项目所在地市县政府提供用地承诺申请（政府请示文件、自然资源部门审查报告）、“一书四案”和勘测定界报告，对于占用林草地的，还要提供林草部门的使用林（草）地审核同意书，经省厅审查，报省政府批准后，方可动工建设。第三，市县政府提供用地承诺申请、“一书四案”和勘测定界报告,其他法定要件由所在地市县自然资源主管部门在用地批准之日起3个月内完善补齐存档。市县自然资源部门对上报材料和其他法定要件的真实性、准确性和合法合规性负责，并在规定时间内补齐存档备查。各地要把握好政策，严禁弄虚作假。
（五）完善用地保障工作机制。各级自然资源主管部门要加强与发改、交通、能源、水利等部门沟通协调，提前接入，及时研究解决项目用地突出问题。要建立企业对口服务机制，成立重点项目用地服务专班，建立工作台账和施工图，充分运用厅局长“直通车”平台，实行“一对一”跟踪指导服务，加快用地组卷报批，全力保障重点项目落地。
具体解读：各市县自然资源部门都要成立重点项目用地服务专班，落实一名联络员，建立项目用地台账和施工图，主动对接、主动服务，主动作为，每日动态视频调度，特殊项目实时调度，加快用地组卷报批，全力保障重点项目及时落地。
（六）加强供地政策支持。因疫情影响未能按土地出让（出租）合同缴纳土地出让金或租金的企业，可申请延期至疫情后3个月内缴纳，疫情期间产生的滞纳金不再收取。企业利用自有存量工业用地，经批准提高容积率和增加地下空间的，不增收土地价款。支持利用划拨土地上的存量房产，发展国家鼓励的产业、行业，用地主体和规划条件可在5年内不作变更。
具体解读：第一，各市县自然资源部门在本地疫情发生前或发生期间，以出让、出租、先租后让等各种供地方式完成供地后，签订出让或出租合同的，如有签订的土地出让或出租合同中约定缴纳出让金或租金的时间在疫情期间，但受疫情影响未能按时缴纳的情况，权利人可申请延期至疫情后3个月内缴纳，经本地自然资源主管部门审批同意后，疫情期间产生的滞纳金不再收取。第二，企业利用自有存量工业用地，经批准提高容积率和增加地下空间的，不增收土地价款。支持利用划拨土地上的存量房产，发展国家鼓励的产业、行业，用地主体和规划条件可在5年内不作变更。原文内容已表达清楚。
（七）提高不动产登记效能。加强与银行业金融机构衔接，加快办理企业融资、续贷等涉及的不动产抵押登记，实现抵押登记即来即办。允许高标准厂房按幢、层等独立使用权属界线封闭的空间为基本单元，进行分割登记，提高企业融资能力。落实好不动产登记收费减免政策。
具体解读：第一，市县不动产登记机构应深化登记金融协同，积极向具备条件的银行业金融机构延伸不动产登记服务网点，方便企业同步签订合同、办理贷款审批、办理不动产抵押登记，享受“一站式”服务。同时，对于市场主体与金融机构达成续贷协议需要办理不动产抵押登记的，市县不动产登记机构应当将抵押权注销登记与抵押权设立登记合并办理。第二，积极优化不动产登记单元设置，支持企业灵活处置、合理应用高标准厂房提高融资能力。市县不动产登记机构可依企业申请，按幢、层等独立使用权属界线封闭的空间为基本单元，对高标准厂房进行分割登记。第三，为保护不动产权利人合法权益，规范不动产登记收费行为，《财政部 国家发展改革委关于不动产登记收费有关政策问题的通知》(财税〔2016〕79号)、《国家发展改革委 财政部关于不动产登记收费标准等有关问题的通知》(发改价格规〔2016〕2559号)对不动产登记收费标准、优惠减免等作出了明确规定。此后，按照国务院关于降费减负的决策部署，为进一步减轻社会负担，激发市场活力，相继出台了《财政部 国家发展改革委关于减免部分行政事业性收费有关政策的通知》（财税〔2019〕45号）、《财政部 国家发展改革委关于免征易地扶贫搬迁有关政府性基金和行政事业性收费政策的通知》（财税〔2019〕53号）、《财政部 税务总局 发展改革委 民政部 商务部 卫生健康委关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》（2019年第76号）、《自然资源部自然资源确权登记局关于进一步做好免收小微企业不动产登记费工作的通知》（自然资登记函〔2021〕2 号），对不动产登记费减免工作提出要求。市县不动产登记机构应严格执行上述规定，确保各项优惠政策落实到位。
（八）积极保障设施农业用地需求。加强对乡（镇）相关管理机构的业务指导，加快设施农业用地备案审查，切实保障秸秆变肉等工程项目建设。农业生产所需设施农业用地不占用永久基本农田的，签订用地协议后可以先行使用土地，春耕结束后1个月内补办相关备案手续。临时使用的，不需要办理备案手续，春耕结束后恢复到原地类。
具体解读：第一，各级自然资源部门要加强对乡（镇）政府负责设施农业用地备案的机构进行业务指导，加快备案审查，提高办事效率。第二，为备春耕服务的农业生产附属设施不占用永久基本农田的，签订用地协议后可以先行使用土地，春耕结束后1个月内补办相关备案手续。第三，临时占用一般耕地停放农机具、储备春耕物资等不破坏耕作层的，不需要办理备案手续，春耕结束后恢复为耕地。
（九）延长矿业权许可有效期。疫情期间有效期届满的勘查许可证、采矿许可证，有效期延长至疫情后3个月（国家公园、自然保护区和林草等部门划定的禁止建设区域内的矿业权除外）。疫情结束后，办理探矿权延续、变更、保留等申请予以批准的，新勘查许可证有效期限自颁发之日起顺延；采矿权延续、变更等申请予以批准的，新采矿许可证有效期为矿山剩余服务年限，并与原采矿许可证有效期截止之日顺接。由市、县颁发的勘查许可证、采矿许可证，结合当地实际情况参照执行。
具体解读：第一，2018年省厅印发《关于进一步规范矿业权申请资料的通知》（吉国土资规〔2018〕4号），以下简称《通知》。《通知》明确要求，在省厅申请办理探矿权、采矿权审批登记的，申请人应向市（州）级国土资源主管部门提出查询要求，市（州）级国土资源主管部门应对相关事项进行核查并出具核查意见。由于疫情影响，造成疫情期间矿业权有效期届满前矿业权人无法按要求提出延续、变更等申请。为了保障矿业权人的权利，省厅提出疫情期间有效期届满的勘查许可证、采矿许可证，有效期自动延长至疫情后3个月，疫情结束后或已不受疫情影响的申请人可按照相关规定申请办理矿业权登记手续。这条政策的出发点就是为矿业权人做好服务，保障矿业权人的权利。第二，勘查许可证时间较短，如果将原勘查许可证有效期截止日作为新勘查许可证有效期起始日，那么疫情的影响时间就得由探矿权人自行承担，并且吉林省野外勘查工作基本上只有半年时间，因此考虑到野外地质工作的实际和疫情影响因素，省厅提出疫情期间到期的探矿权，在批准登记时以厅领导签发之日起顺延。第三，矿山服务年限由评审通过的开发利用方案来确定，采矿权延续时的服务年限：从开发利用方案确定的总服务年限减掉已经开发利用的年限，即剩余服务年限。并且由于矿山开采还涉及安全生产许可证等其他部门的要求，因此同一采矿许可证相邻两次登记，不应出现“空档”，有效期应是连续的，自然资源部文件也明确规定了采矿权延续申请批准后，其有效期应始于原采矿许可证有效期截止之日。所以省厅提出“采矿权延续、变更等申请予以批准的，新采矿许可证有效期为矿山剩余服务年限，并与原采矿许可证有效期截止之日顺接”的规定。第四，2020年9月27日，省厅出台了《吉林省自然资源厅关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（吉自然资规发〔2020〕2号），将部分矿种的矿业权登记权限调整至市（州）、县（市、区）自然资源主管部门，今年全省疫情暴发，有的市（州）、县（市、区）也深受影响，考虑到有些登记权限不在省厅，因此建议市县结合当地实际情况参照执行。
（十）延期办理地质灾害治理工程资质证书。地质勘查单位因疫情未能在规定时间内办理地质灾害治理工程危险性评估、勘查、设计、施工和监理单位资质证书延续的，可延期至疫情后3个月内申请办理。
具体解读：第一，按照《地质灾害危险性评估单位资质管理办法 》、《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法 》和《地质灾害治理工程监理单位资质管理办法》规定：地质灾害治理工程危险性评估、勘查、设计、施工和单位资质证书有效期届满需要继续从业的，应当在资质证书有效期届满前三个月内，向原审批机关提出延续申请。 第二，2022年因受疫情影响实施封闭管理的市（州）、县（市）的地质勘查单位，未能按照《地质灾害危险性评估单位资质管理办法 》、《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法 》和《地质灾害治理工程监理单位资质管理办法》在规定日期内办理地质灾害治理工程危险性评估、勘查、设计、施工和监理单位资质证书延续的，在封控管理期间内可以暂缓办理；为促进复工复产工作，在封控管理结束后，可延缓办理，缓办期限原则上不超过3个月。
（十一）优化测绘资质单位业务管理。对2022年4月底到期的测绘资质单位JLCORS账号，使用时限延长到2022年12月底。对测绘地理信息合同或任务书中明确起始时间在2022年3月至12月的项目，测绘资质单位项目备案时限由原来的“人员入场前、业务开展前”调整到“项目主体结束前”。
具体解读：第一，原JLCORS申请使用期限不超过1年。调整后将2022年4月底到期的JLCORS账号延长到2022年底，实际使用期限延长为2年。这样做，避免复工复产后因集中办理账号申请而延误测绘业务开展。第二，原测绘项目备案需要在测绘地理信息项目实施前提交备案申请，即人员入场前、业务开展前要将项目有关情况向项目地址所在自然资源部门报备。调整后，将应当在疫情以来开展的测绘项目的备案时间由项目实施前调整为项目结束前，即在项目开工前无需提交备案申请，在项目开展过程中提交备案申请即可。这样，有利于测绘活动及时开展，促进测绘企业尽快复工复产。
（十二）探索推进“首违不罚”。对首次违反自然资源领域法律法规规章，危害后果轻微并及时改正的行为，可不予行政处罚。
具体解读：第一，个人或企业在生产建设过程中，发生违反了土地、矿产、测绘和规划等自然资源法律法规的行为。经自然资源主管部门核实，属于首次违法，并且违法行为轻微没有造成危害后果。通过批评教育或下达责令整改通知书后，当事人及时消除违法状态，按照《行政处罚法》第三十三条的规定，可不予行政处罚。第二，“首违不罚”是《行政处罚法》处罚与教育相结合原则的具体体现，也是我厅为贯彻实施这一规定而进行的一次探索。在具体执行中，执法人员要准确把握“初次违法”、“危害后果轻微”、“违法行为人及时改正”这三个必备条件。属于可以适用“首违不罚”情形的，执法人员应当向当事人指出违法行为，进行批评教育，并提出及时改正要求，当事人及时改正的，可不予行政处罚。同时根据实际情况，采用音像记录方式记录执法全过程，确保履职尽责有据可查和可回溯管理。
