吉林省人民政府关于开展生态保护红线划定工作的意见 

吉政发〔2016〕26 号

各市（州）人民政府，长白山管委会，各县（市）人民政府，省政府各厅委办、各直属机构：

　　为贯彻落实党中央、国务院关于生态环境保护的重大决策部署，持续改善环境质量，有效维护生态安全，提升生态系统功能，加快推进绿色发展， 努力构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局，省政府决定在全省范围内开展生态保护红线划定工作，依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线。为做好相关工作，实现到 2020 年年底前，全省生态安全格局基本形成、国土生态空间得到有效保护、生态系统服务功能总体改善的目标，特提出如下意见：

　　一、深刻认识生态保护红线划定工作的重大意义

　　党中央、国务院高度重视生态环境保护，明确要求科学划定生态红线，实施严格管控措施。划定并严守生态保护红线，是贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的重要实践，是加强国土空间开发保护的重要手段，是科学构建生态安全格局的重要基础，是从根本上解决生态环境问题的重要途径，具有十分重要的战略意义。各级政府要牢固树立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的绿色发展理念，深刻认识生态保护红线划定工作的重大意义，切实增强责任感、使命感和紧迫感，把生态保护红线纳入经济社会发展全局，作为提升生态系统服务功能、保障区域生态安全、推动经济转型升级的重要举措，按照“保护优先、源头预防，全面协调、系统完整，优化空间、合理布局，因地制宜、分区分策”的原则，科学划定并严格管控生态保护红线，切实加强生态建设和环境保护， 使我省的生态优势更突出，白山松水更秀美，经济发展更健康，人民生活更幸福，让吉林大地成为人与自然和谐共生的美丽家园，给子孙后代留下天蓝、地绿、水清的美好家园。

　　二、准确把握具有吉林特色的生态特征

　　划定并严守生态保护红线，要树立绿色理念、维护绿色底色、坚持绿色形态、推动绿色方式、增进绿色福祉，准确把握我省突出的生态特征， 保护好生态区域、生态要素和生态资源，为我省经济转型升级添加强劲的“绿色动力”。

　　（一）突出保护好国家确定的重点生态区域。我省东部长白山地区是东北亚地区重要的生态屏障，是我国第一批被列入联合国教科文组织“人与生物圈”保留地的国家级自然保护区，是“三江”发源地和东北“水塔”，是“世界基因库”，对国家生态安全具有全局影响。中部平原是享誉世界的三大“黄金玉米带”之一，拥有最宝贵的黑土地资源，农业生产条件得天独厚，生态环境对粮食生产具有极端重要性。西部是科尔沁草原、松辽平原黑土地和大兴安岭森林生态系统的过渡带，是全球气候变化东北样带和调节气候变化的重要区域，具有巨大的生态经济发展潜力。划定并严守生态保护红线，要优先保护好国家确定的这些重点生态区域，以我省最重要的生态区域为基础，有效维护全省生态安全。

　　（二）突出保护好最有价值的生态要素。我省森林覆盖率高，东部保存有欧亚大陆北半部最完整的森林生态系统，是我国重要的森林生态功能区和木材储备基地。水资源作用十分重要，域内松花江、辽河两大重点流域，图们江、鸭绿江两大国际界河，对我省国际声誉和区域和谐稳定具有重大战略意义。湿地分布较广，向海、莫莫格是国际重要湿地，对调节气候、净化水体、调蓄水量、保持水土具有重要作用。西部草原是防止“三化”的重要生态防线，具有良好的防风固沙、涵养水源等生态功能，为畜牧业发展提供了重要支撑。划定和严守生态保护红线，要以我省最有价值的生态要素为重点，切实提高生态系统的完整性和稳定性。

　　（三）突出保护好支撑绿色发展的优势生态资源。我省生态资源具有十分突出的优势，生物多样性维持较好，珍贵野生动物类型丰富，珍稀濒危植物种类繁多，东部长白山是东北虎、东北豹的栖息地，西部纵横交错的草原和湿地是重要候鸟栖息地，自东向西形成东有虎豹、中有梅花鹿、西有白鹤的生态连廊，丰富的生态资源为绿色转型发展提供了良好的物质基础。划定并严守生态保护红线，要以我省最具优势的生态资源为依托， 提供优质生态产品，加快推动生态产业，着力打造绿色生态品牌。

　　三、统筹推进生态保护红线划定工作

　　（一）全面协调生态保护红线划定与经济社会发展。生态保护红线划定工作事关全省国民经济和社会发展全局，要妥善处理好生态保护与经济发展的关系，做到“两衔接、两结合”，即与吉林省主体功能区规划有效衔接，与吉林省生态功能区规划有效衔接，与转变发展方式、调整产业结构有机结合，与国民经济和社会发展、土地利用、城乡建设、产业发展等规划有机结合，逐步形成全面、协调、可持续的绿色发展模式。生态保护红线是构建我省国土生态安全格局的重要基础，要以“东西两带”（东部生态保护带、西部草原湿地恢复带）和重要水系为骨架，以重点生态功能区为支撑，以禁止开发区域为重要组成部分，保护生态资源，预留发展空间，构建人口、经济和资源相协调的国土生态安全格局。要在严守生态保护红线的基础上，因地制宜发展有机农业、林下经济、生态旅游、健康服务等绿色产业，使我省生态优势转化为发展优势、竞争优势、后发优势， 为吉林新一轮振兴发展培育新的经济增长点，真正做到经济效益、社会效益、生态效益相统一。

　　（二）打造系统完整的生态连廊。生态保护红线是按照生态要素对空间结构的优化调整，要牢固树立“山水林田湖是一个生命共同体”的系统观，健全完善国土空间用途管制制度，把生态系统作为有机整体，统筹研究、系统分析、科学划定、合理布局，打破区域界限，打造生态连廊，防止生态空间碎片化、孤岛化，将“山水林田湖”等各类生态要素串联起来， 合理布局生产区、生活区和生态区，推动生态系统发挥整体作用，提高生态系统各类服务功能，构建集约高效的生产空间、优美宜居的生活空间和山清水秀的生态空间。

　　（三）合理确定生态保护红线范围。生态保护红线划定要依据我省生态环境实际，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区、禁止开发区域和其他保护区域科学划定生态保护红线。在重点生态功能区，要按照水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护、洪水调蓄等生态功能重要性划定红线，重点区域为长白山森林生态功能区、科尔沁草原生态功能区。在生态环境敏感区和脆弱区，要根据生态系统敏感性评价结果，依据《全国生态脆弱区保护规划纲要》（环发〔2008〕92 号），在水土流失、土地沙化等生态环境敏感和脆弱区域划定红线，重点划定区域是科尔沁沙地沙漠化敏感区、松嫩平原北方农牧交错生态脆弱区、黑土地保护示范和水土流失防治区。在禁止开发区域，要按照主体功能区要求，依据相关法律、法规，将自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、重要湿地和湿地公园、地质公园、重要水源地、重要蓄滞洪区纳入生态保护红线范围。在其他保护区域，要结合本地区实际，将未列入上述范围但具有重要生态功能的区域纳入生态保护红线范围。

　　（四）有序开展生态保护红线划定工作。采取“上下结合、多方参与、反复论证、逐级审定”的方式划定生态保护红线。要以县（市、区）为基本单元，收集整理生态环境基础资料，开展生态本底调查，实施生态系统重要性评估和等级划分，制定叠加分析和划定方案，现场勘查确定生态保护红线边界，建立生态保护红线登记表和数据库。2016 年 7 月底前，初步形成《吉林省生态保护红线划定方案》，2016 年 11 月底前，报省政府批准后实施；2016 年 12 月底前，各地要制定完成本区域的划定方案并对外发布实施，确保在全省范围内科学划定生态保护红线范围。

　　四、建立并执行严格的生态保护红线管控制度

　　（一）完善政策措施。按照“空间面积不减少、生态功能不降低、用地性质不改变、资源使用不超限”的要求，制定并实施有利于提升和保障生态保护红线生态系统服务功能的政策措施。要制定出台《吉林省生态保护红线区管理办法》，明确划定、调整、保护、管理的程序和要求。要完善财政政策，加大财政投入力度，统筹使用各类生态保护专项资金，支持生态红线区保护。要完善投资政策，将生态保护与修复工程向生态保护红线区倾斜，深化自然资源及其产品价格改革，探索建立市场化定向投融资机制。要完善产业政策，依据生态保护红线编制专项规划、布局重大项目， 对破坏主导生态功能的现有建设项目建立退出机制。要完善土地政策，严禁改变生态保护红线区内生态用地用途。要完善人口政策，在生态红线保护区探索实施生态移民，鼓励人口到重点开发区域就业并定居。要完善民族政策，加大扶贫与生态补偿力度，着力解决突出民生问题和特殊困难。要完善环境政策，加大各类资源开发的管控力度。

　　（二）实施严格管理。要实行生态红线分类管控，将自然保护区的核心区和缓冲区、饮用水水源保护区的一级保护区等划为一类管控区，除必要的科学研究、保护活动外，禁止开发建设活动；对未纳入一类管控区的其他生态保护红线区划为二类管控区，禁止大规模城镇化和工业化活动， 禁止建设破坏生态系统功能的项目。要加强生态保护红线区外围污染控制和生态保护，划定周边区域控制保护地带，加大对周边污染源的监控力度， 强化对开发建设活动的控制，避免对生态保护红线区造成污染影响和生态破坏。要建立生态保护红线区环境准入负面清单，明确提出对主导生态功能可能产生损害的、不符合生态保护要求的禁止准入行业或建设项目目录， 实行严格的建设项目环境准入管理。要开展生态环境综合评价，各市级政府每两年对所辖县（市、区）进行生态环境综合评价，省政府每四年在全省范围内进行大规模调查和评估。要实行最严格的生态监察制度，各级公安、环保、住房城乡建设、水利、林业、农业、畜牧业管理等行政主管部门要强化环境行政执法和司法衔接，建立健全联合监督检查机制和联席会议制度，从严打击生态环境违法问题，依法追究生态环境损害赔偿责任， 并督促完成生态修复。

　　（三）加强生态监控。要将生态本底监测和生态现状管理作为重点，

　　建立生态保护红线监管平台，完善“天地一体化”的生态遥感监测系统， 对生态保护红线区进行全天候监控，全面掌握生态系统构成、分布与动态变化，定期公布监测信息，及时预警生态风险，有效维护生态安全。各级生态环境管理行业主管部门要依据各自行业特点，开展生态环境本底值调查，建立由基本要素组成的生态环境质量基础数据库，整合国土资源、环保、水利、林业等部门基础数据，实现有效集成、互联共享，探索开展生态保护红线大数据关联分析，为生态保护与国土开发提供科学依据。对生态监控中发现的问题，要及时开展现场核查，并通报相关地区政府和行业主管部门，提出处理建议和整改意见，实现生态保护红线区常态化监管。

　　（四）实行生态补偿。要探索建立生态保护红线补偿制度，根据生态保护和经济发展状况，制定补偿标准，明确责任主体，对因承担生态保护责任而导致合法利益受到损失的单位和个人给予合理补偿。加大财政转移支付力度，提高生态保护红线内公益林、天然林、退耕还林还草等生态保护项目的补偿标准。建立地区间横向生态补偿机制，引导生态保护红线区和受益地区遵循成本共担、效益共享、合作共治的思路，通过园区合作、技术分享、税收共享等方式建立跨行政区的生态补偿机制。健全完善多渠道的生态保护红线补偿融资机制，鼓励和支持社会资本投入生态保护红线区的保护与修复，逐步形成政府引导、市场驱动、社会参与的生态补偿投融资机制。

　　五、健全完善生态保护红线划定工作保障措施

　　（一）加强组织领导。全省生态保护红线划定和管控工作在省政府统一领导下，统筹组织推进实施。各有关部门要按照职能分工，提供基础数据资料，加强行业业务指导，审核红线划定方案，共同组织开展生态保护红线划定的技术评估工作。各市（州）政府、长白山管委会、梅河口市和公主岭市政府对本行政区域划定并严守生态保护红线负总责，要建立协调机制，组织制定生态保护红线划定方案，对所辖县（市、区）加强指导、调度和督查，统筹协调跨县级行政区域的生态保护红线划定、生态建设与修复等工作。各县（市、区） 政府是生态保护红线划定工作的基本单元，负责划定本行政区域生态保护红线并组织落实，制定实施相应管控措施，明确生态保护红线范围内的管理者主体责任。

　　（二）强化技术支撑。生态保护红线划定工作涉及面广、技术性强。省政府各有关部门要加强对本行业生态保护红线划定工作的指导，督促任务落实，创造条件支持基层单位落实责任主体。要充分发挥科研院所和高校的技术支持作用，组织开展资料收集、生态评估、现场勘查、专家咨询等工作，形成系统完整的生态环境本底基础数据，为科学划定生态保护红线奠定坚实基础。要定期对生态保护红线区开展环境监测和环境影响评价， 制定技术方案，提出优化建议，落实整改意见，为严格管控生态保护红线提供坚强保障。

　　（三）完善奖惩措施。要制定实施生态保护红线绩效考核办法，从生态保护红线区面积、构成、质量和服务功能等方面，建立评估考核指标体系。根据评估考核结果，调整生态保护红线补偿资金，对保护成效突出的单位和个人要予以通报表扬；对推动生态保护红线划定工作不力的，要及时诫勉谈话；对在生态保护红线区盲目决策、造成严重后果的，要严肃追究领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员责任。

　　（四）加大宣传力度。要加强生态文明宣传教育，提高全民生态环境意识，充分利用广播电视、网络平台、报刊杂志、微博微信等渠道，解读生态保护红线划定工作的重要性、科学内涵和管控要求，树立正面典型， 曝光反面事例，推动形成绿色生产生活方式和绿色消费模式。要加强公众参与，及时发布生态保护红线有关信息，保障公众知情权和参与权，健全群众举报、听证和公益诉讼监督等制度，充分发挥社会组织和志愿者的积极作用，形成政府、企业、社会齐抓共管的良好局面。

　　吉林省人民政府   

　　2016年6月28日